전국적인 행정구역 개편을 제안한다. 현재의 기초 단체, 광역 단체, 중앙의 3단계 행정체제는 과거의 시대나 환경이 반영된 전근대적 구조다. 현대의 도로망과 교통수단의 발달, 전국의 1일 교통권의 인프라, 플랫폼, AI시스템, 인터넷과 SNS, 포털의 신속한 정보이동 시대의 최적의 대안은 지방자치단체와 국가로 하는 2단계 행정구조다. 국가적 하드파워와 소프트파워의 업그레이드이고 국가적으로도 미래지향적이다.
행정구역 재편의 기준은 땅의 면적이 아닌 인구와 경제적 기반이다. 기대효과나 전망은 지역 이기주의, 지역구도나 지역감정을 동력화하고 이를 조직화하는 불의한 정치 시스템을 극복한 국민통합, 전국의 균형발전이다.
행정구역 개편(7대 광역시)으로 광역시 산하에 각 지역 행정서비스센터를 설치하는 아이디어다. 예를 들면 서울은 동·서·남·북 서울로 획정할 수 있다. 저출산, 인구감소에 따른 지방소멸이 본격화되는 상황이다. 최근 일부 ‘특별자치도’ 추진의 선제적 대응이다. 한국군의 병력도 인구감소로 통폐합, 해체 중이다. 학교, 대학교도 소멸의 위기로 통폐합이 논의 중이다.
전국을 7개 정도의 광역시로 재편
전국을 7개 정도의 광역시로 재편할 것을 제안한다. 이는 미래지향적이다. 디지털 시대의 세계적 선두 그룹인 우리의 현실에서 행정시스템도 ‘플랫폼’화는 대세이고, 시대적 흐름이다. 간접민주정치이자 대의제 민주주의를 보완하는 직접민주주의의 실현이다. 시청, 도청의 행정기관 명칭도 행정서비스센터로 바꾸어야 한다. 행정구역 개편에 막대한 행정력, 시간, 재정이 소용되지만 더 효율적이고 경제적이라 예측한다. 기존 수많은 행정기관, 지자체 선거비용, 지자체 의원 수만 줄여도 국가 예산의 대대적 확충이 가능하다. 정확한 수치나 통계는 전문가들의 분석이 필요하다. 행정구역 개편, 선거구제 재편 문제는 여·야를 떠나 이해 당사자인 지자체, 현역 국회의원들의 이해관계가 극명하게 엇갈리는 이슈다. 합의까지는 상당한 진통이 불가피한 어젠다이다.
실제로 현재 한국 기초지자체의 틀이 확립된 것은, 근대에 들어선 일제강점기의 행정구역 대규모 개편(1914년 4월 1일 실시된 행정구역 통폐합)이 그 기원이다. 이 시대에 도입된 대대적인 행정구역 시스템이고, 현재의 생활권의 행정구역 경계도 큰 틀에서 보면 초기와 유사하다. 1995년 이전까지만 해도 정부 법령에 의해 시와 군이 설치되거나 폐지되기도 했다. 1995년 부활한 지방자치법에 의거한 지방자치제도가 실시되면서 행정구역의 조정이나 통폐합이 더 힘들어졌다.
행정구역 개편에 대한 입장으로 크게 통합론과 행정력을 더 분산하자는 분리론으로 나눌 수 있다. 행정구역 통합론자들은 현재의 한국 기초지자체의 면적 자체는 교통의 발달이 미약했던 전근대나 일제 초기에 기본적인 기틀이 마련된 것이기에, 교통이 발달된 오늘날에는 오히려 광역화를 해야 한다고 본다. 통합론은 공공재 공급의 측면에서 규모의 경제를 달성하기 위해, 행정구역의 규모를 확장하는 것이 시대적 과제라 보고, 파편화된 지자체들을 통합하여 실질적 생활권과 행정구역을 일치시키자는 입장이다. 결국에 디지털 시대, 초연결시대, AI시대의 선제적 대응논리다.
행정구역 재편 전제로 한 선거구제 개편, 승자독식 구조 타파
최근에 정치권에서 선거구 획정에 대해 의견이 분분하다. 그것은 현행 준연동형 비례대표제와 소선구제의 변경이다. 기존 소선거구제의 병폐인 승자독식 구조의 타파이고 중대선거구제로의 전환이다. 그리고 연동형 비례대표제, 권역별 비례대표제, 독일식 정당명부제를 채택하는 논의다. 기저에는 국가 정치발전, 국민통합의 좋은 의도도 있겠지만 정략적 목적도 부인할 수 없다. 특히나 내재된 지역구도는 정치사적 큰 병폐이자 최대 걸림돌이다. 소위 MZ세대라 불리는 2030은 진영보다는 철저하게 자신들의 권익을 수반한 투표를 하는 성향이다. 지역주의 타파의 역할을 기대한다.
현행 공직선거법 제20조 제1항은 비례대표 국회의원의 선거구에 대해 “대통령 및 비례대표 국회의원은 전국을 단위로 하여 선거한다.”고 정하는 한편 동조 제3항에서 “지역구 국회의원, 지역구 지방의회의원은 당해 의원의 선거구를 단위로 하여 선거한다.”고 정한다. 현 규정을 적용하자면 우리나라 국회의원선거에서는 소선거구제를 기반으로 한 지역구 국회의원과 전국을 기반으로 한 비례대표 국회의원을 모두 선출하고 있다.
엄밀하게 말하자면 우리나라는 소선거구제(지역구)와 대선거구제(전국구)라는 이중적인 구조라고 할 수 있다. 기존의 정치구도는 수도권을 중심으로 여·야가 독차지하는 구조다. 영남은 국힘당, 호남은 민주당, 충청권과 강원권과 제주도는 여·야를 선택적으로 지지하는 양상이다. 굳이 통계 수치를 들지 않더라도 영남의 비대칭적 다수의 유권자수다. 이러한 역기능 측면에서도 전국적 행정구역 개편이 선결조건이다.
우리나라 헌법 제41조 3항은 ‘국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.’라고 규정하고 있다. 이에 따라 선거법이 제정 되고 선거구는 소선거구제와 중선거구, 대선거구로 나누어진다. 독립적으로 대표자를 선출할 수 있는 지리적 단위를 의미하며, 선거인단의 기초 또는 선거인단과 같은 의미로 사용되기도 한다. 선거구를 정하는 데는 절대적인 기준이 없으며, 대개 유권자수나 정당의 선거전략과 같은 정치적 요인에 의해 결정되는 경우가 많다.
중대선거구제 도입의 취지 살리려면 ‘복수공천’ 금지
이러한 행정구역 재편을 전제로 한, 선거구 제도는 유권자 표의 등가성 보장과 지역주의 타파의 획기적 대안이다. 소선거구제는 현재 우리나라 국회의원선거다. 지방의회의원 선거는 중선구제 형태이다. 선거구제는 1명의 대표자를 선출한다. 최고득점자가 당선된다. 큰 정당에 유리한 방식이다. 군소정당의 난립을 억제하여 정국의 안정을 도모할 수 있고, 후보자에 대한 상세한 정보를 알 수 있다. 사표가 발생한다. 당선을 위해 해당 선거구의 이익에만 집착하여 지역이기주의로 흐르기 쉽다. 단점으로는 거대정당에 유리하여 평등선거의 원칙을 침해할 가능성이 높다.
중선거구제는 한 선거구에서 2~5명의 대표자를 선출한다. 2위 지지표도 당선 가능해서 의미가 있다. 동일한 지역구에서 같은 정당의 후보자가 입후보, 정당의 후보끼리 경쟁한다. 2006년 지방선거에서 중선거구제도가 도입되었으나 거대양당에 유리했다. 일반적으로 2~3인의 경우는 중선거구, 4인 이상일 경우 대선거구로 분류한다.
대선거구제는 한 선거구당 2명~100명 이상을 선출한다. 사표 발생을 줄일 수 있다. 소수대표를 가능하게 하여 소수자 보호에 유리하다. 다수의 후보자 때문에 인물 선택의 범위가 넓어지고, 적합한 인물을 선택할 수 있다. 후보자가 다수이기에 개별적 인격이나 정책 등을 자세히 알지 못하는 한계가 있다. 선거구의 범위가 넓기때문에 선거관리가 쉽지 않다. 선거비용의 과다 지출, 보궐선거나 재선거가 부담이다.
선거제도의 보완이나 대체 안으로 도·농복합선거제도가 있다. 문제는 농촌지역에 비중을 더 둔다면, 도시 유권자의 지지표를 가치적 측면에서 과소평가하거나 훼손될 우려가 있다. 현재 논의 중인 중대선거구제도와 개편의 취지인 대표성과 비례성을 확보하기 위해서는 ‘복수공천 자제’, ‘비례대표 확대’ 등의 보완장치가 필요하다. 수도권이나 영남, 호남권에서 중선거구제에서 거대 여·야 양당이 독식하고 2명이 당선될 확률이 높다는 결론이다. 정치 이론상 소수당의 진입 기회가 가능하나, 소수당은 현실 정치의 진입장벽에 좌절하게 된다. 제도 도입의 취지로 ‘복수공천’ 문제를 반드시 규정해야 한다. 소선거구제는 대통령제, 중대선거구는 내각제와 가까운 특성이 있다. 최근 여론조사에서는 현행 5년 단임제인 대통령제를 4년 중임제로 바꾸자는 여론이 4년 중임제를 선호한다는 의견이 소폭 높은 것으로 조사됐다
현 헌법(1987.10.29.) 조항의 개정도 있다. 권력구조 설계와 선거법은 서로 연동된다. 기존 대통령제를 변형한 의원내각제, 프랑스식 이원집정부제 등이다. 대통령 4년 중임제, 대선 결선투표로 연립정권 토대, 국무총리 국회 추천제와 감사원 국회 이관, 사법부 수장의 직선제 투표 등이다. 입법, 사법, 행정의 3권분립 체제이다. 가장 경계할 점은 정치세력 간의 권력분점과 야합이다. 결론은 국민투표로 결정해야 한다. 특정세력이 국민을 기만한 정략과 전리품의 공유, 권력 카르텔의 불의한 획책은 단호히 배격해야 하고, 이를 예의주시해야 한다.
